Por Ricardo Hernández
Por incumplir toda ley, un juez federal ordenó este mayo a las autoridades frenar las obras en marcha de MAIIM, un complejo de departamentos de lujo sobre la zona costera de Tulum, y a la empresa responsable, restituir el sitio a su estado base, lo que implicaría su demolición. El proceso judicial reveló un modo de operar que han encontrado estos y otros empresarios para desarrollar ilegalmente complejos a costa del medio ambiente en este nuevo y salvaje destino turístico de Quintana Roo, cuyo sistema de planeación territorial presenta huecos que atentan contra un futuro sostenible.
No solo es Tulum
Estas prácticas no son exclusivas de este desarrollador, sino que en Tulum y en otras partes del Caribe mexicano se han vuelto una práctica común.
Investigaciones del periodista Alejandro Melgoza, de N+, revelaron que entre 2005 y 2022 se registraron casi 300 denuncias por daños ambientales durante la construcción de hoteles y demás desarrollos turísticos en Tulum, con impunidad garantizada, pues solo el 5% de ellas fueron sancionadas.
El boom inmobiliario, que avanza a costa del medio ambiente de Tulum, ubicado a un costado de una de las Áreas Naturales Protegidas más importantes del sureste, la Reserva de la Biósfera de Sian Ka’an, ha provocado que el crecimiento irregular urbano haya crecido en niveles sin precedentes. Desde 2018 se han dado más de 3,000 licencias de construcción. Y lo grave es que se otorgan con el modus operandi arriba expuesto, pero también con ordenamientos urbanísticos desactualizados o inexistentes.
Por ejemplo, hasta el año pasado Tulum carecía de Atlas de riesgo municipal, sus POEL y PDU estaban también desactualizados, lo que ha sido aprovechado por empresarios, en contubernio con los funcionarios públicos.
En Puerto Morelos pasa algo similar, pero aquí ha sido la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp) la encargada de evidenciarlo e ingresar denuncias al respecto.
Desde el 2020 la oficina de la Conanp del Parque Nacional Arrecife Puerto Morelos ha identificó y luego denunció ante la Profepa 17 construcciones cercanas al Parque Nacional que dirige y protege, irregulares por no contar con MIA al momento de la visita y una amenaza a la sostenibilidad urbana y ambiental. La mayoría de ellos se encuentran en la zona turística de Puerto Morelos, conocido popularmente como “Casco Antiguo”. Sobre Javier Rojo Gómez, una de las calles principales a pocos metros de la playa, hay cuatro nuevas construcciones.
Hace unos días, la Profepa lanzó un comunicado para anunciar la clausura de tres desarrollos irregulares en Puerto Morelos.
“Del 27 al 30 de mayo la Profepa llevó a cabo operativo de inspección y vigilancia en materia de impacto ambiental en la zona costera de la localidad de Puerto Morelos, en atención a denuncias recibidas por la proliferación de desarrollos inmobiliarios en ecosistemas costeros sin contar con autorización de impacto ambiental de la autoridad federal ambiental”, se lee en el escrito.
Sistema de planeación de QR y sus huecos
Quintana Roo y sus 11 municipios cuentan con 49 instrumentos de ordenamiento y planeación territorial, aunque con serios problemas. Del total, 29 instrumentos están desactualizados, nueve requieren una modificación en tanto fueron invalidados o parcialmente invalidados por la Federación, otros tres simplemente no se han elaborado. Sólo ocho se encuentran vigentes, sin ningún requerimiento de modificación ni actualización.
Entre los validados parcialmente están los polémicos Programas de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Sustentable, como el estatal o municipales tales como el de Cozumel, Felipe Carrillo Puerto. También en este supuesto está el Esquema Simplificado de Planeación del Desarrollo Urbano y Centros de Servicios Rurales para José María Pino Suárez.
Otros fueron suspendidos como las Disposiciones administrativas de Holbox o el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Urbano (PMOTEDU).
Los hay desactualizados, que desde 2011 no se modifican, como los Atlas de Riesgo de Cozumel, Othón P. Blanco, Isla Mujeres. O el de Felipe Carrillo Puerto, que desde 2006 no se ha actualizado.
Omisiones, incumplimientos y huecos
En dos ocasiones, la autoridad ha incumplido con la publicación del Reglamento de Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo. En la versión pasada, publicada el 16 de agosto de 2018 decía que se daba como plazo máximo 180 días a partir de la publicación de la ley para expedirlo y, de esta forma, enlazar los conceptos y construir los medios necesarios para su aplicación, algo que no sucedió. Como tampoco ha sucedido ahora que se reformó y se publicó la nueva versión en diciembre de 2023, con el mismo plazo fijado de 180 días.
Otra de las omisiones más reclamadas por ambientalistas, académicos, colegios y ciertos desarrolladores tiene que ver con los Atlas de Riesgo. Y es que la Ley estatal de Asentamientos Humanos, la vieja de 2018 y la nueva de 2023, no contempla el Atlas de Riesgo ni su obligatoriedad pese a ser un instrumento esencial para la planeación y desarrollo urbano.
La aptitud territorial sirve para identificar zonas cuyas características físicas, naturales y sociales la hacen apta o no para desarrollar una actividad particular, de acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial, Urbano Sustentable (Sedetus). El instrumento normativo que contiene esta información es el Atlas de Riesgo. No contar con uno implica que las autorizaciones, licencias y permisos se otorgan sin saber si existe riesgo o no en el sitio donde se proyectan las construcciones. Quintana Roo, como estado, carece de un Atlas de Riesgo; tampoco cuentan con una las dos zonas metropolitanas (Cancún-Isla Mujeres y Othón P. Blanco). Y sólo siete de los 11 municipios cuentan con uno, aunque cuatro de ellos se encuentran desactualizados. Los únicos que tienen actualizados sus instrumentos son Cancún, Playa del Carmen y Tulum.
De hecho, la falta de atlas de riesgos fue una advertencia reiterada en el proceso de consulta por la reforma a la Ley, emprendida por el Consejo Estatal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, en 2017. Ahí quedó la urgencia tanto de funcionarios como de especialistas; sin embargo, las observaciones fueron ignoradas en el documento publicado en 2018. Aunque la ley se reformó nuevamente en 2023, no se atendió este tema, pues sigue sin considerarlo, ni contemplarlo, ni establecer su obligatoriedad.
Atlas y su importancia
Quintana Roo es un estado con suelo kárstico, propenso a hundirse y en el que corre toda una compleja red de ríos subterráneos; con una mega biodiversidad que se encuentra su selva media y baja, así como de humedales, lagunas, mares y arrecifes. Además, es una región vulnerable en tanto que sus ciudades son costeras, fácilmente afectadas por tormentas y huracanes. Especialistas como Christine McCoy, académica de la Universidad del Caribe, y abogadas y ambientalistas como Antonella Vázquez, han levantado la voz por la urgencia de contar con los Atlas pendientes, mantenerlos actualizados y profesionalizar su elaboración, dejando de lado intereses políticos empresariales y dándole mayor interés a la protección medioambiental.
A ello se le suma que la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo establece como atribuciones de la Sedetus la de prevenir y evitar la ocupación de núcleos de población en zonas de alto riesgo, identificadas en los atlas de riesgo. Al no contar con estos Atlas o tenerlos desactualizados, se obstaculiza el trabajo de la dependencia en la materia, sobre todo. Es importante si se considera que la misma dependencia tiene el registro de más de 400 asentamientos irregulares distribuidos por todo el estado, donde habitan más de 300 mil personas.
Sin Atlas no se sabe con precisión las zonas de riesgo para el desarrollo urbano. Aunque la Ley establece que las zonas que se determinen como de riesgo grave solo podrán tener un uso, destino o aprovechamiento compatible, éstas se desconocen en tanto que no existen los estudios de riesgo correspondientes, donde se supone que no se deben permitir alojar o construir infraestructura o equipamientos estratégicos, o vivienda de cualquier tipo. La falta de elaboración o actualización de los Atlas de Riesgo permite desarrollos en sitios donde no deberían construirse por el peligro que ello representa, ya sean hoteles o desarrollos habitacionales.
El Artículo 102 de la Ley estatal de Asentamientos Humanos dice: “tratándose de acciones, proyectos u obras que se encuentren ubicados en zonas de mediano y alto riesgo, conforme a los programas municipales o atlas de riesgo, las autoridades estatales y municipales, previo a otorgar cualquier autorización para una acción urbanística, deberán solicitar un estudio de riesgo que identifique las medidas para su mitigación, en los términos de las disposiciones de esta ley, la Ley General de Protección Civil, la Ley de Protección Civil del Estado de Quintana Roo, las normas oficiales mexicanas que se expidan, esta ley y demás disposiciones aplicables”. Pese a esto, la Sedetus no pide estudios de riesgo, de acuerdo con exfuncionarios de la dependencia y a desarrolladores consultados para esta investigación.
Tanto exfuncionarios de la Sedetus como académicos coinciden en que la omisión en la elaboración o actualización de los atlas obedece a la presión que realizan desarrolladores beneficiados con el estado que guarda la situación actual.
Falta de diagnósticos
Los estudios diagnósticos resultan de suma importancia en la planeación urbana, en ellos se expone la situación en que se encuentra un entorno urbano, con base en sus aspectos físicos, socioeconómicos e históricos y se deberían identificar los problemas, causas y posibles soluciones. Con base en ellos los desarrolladores podrían tomar decisiones más acertadas sobre dónde y cómo construir, dice Jorge Rivero, exfuncionario de la Sedetus.
Con pretexto de falta de presupuesto, las secretarías, direcciones e institutos encargados del desarrollo y planeación urbana en Quintana Roo y sus municipios no emprenden estudios para el diagnóstico territorial, que serían insumos básicos para la planeación.
Ni los consejos estatal y municipales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, ni los observatorios urbanos, ni los institutos Municipales de Planeación (IMPLAN) cuentan con estudios diagnósticos en sus registros, como los faculta la Ley de Asentamientos, y según solicitudes de información obtenidas vía Transparencia para este trabajo.
Sin estudios diagnósticos el proceso de planeación territorial y urbana en Quintana Roo queda incompleta, de acuerdo con Christine McCoy.
Consejo Estatal de Ordenamiento
Uno de los principales organismos para coordinar, evaluar, imaginar y vigilar la planeación y el desarrollo urbano en Quintana Roo es el Consejo Estatal de Ordenamiento Territorial, Ecológico y Desarrollo Urbano, una nueva figura contemplada en la Ley estatal de Asentamientos Humanos desde 2018.
Aunque su objeto es el análisis, diagnóstico, aportación, difusión y evaluación de los programas, proyectos, obras, acciones e inversiones que se lleven a cabo en el estado, no se tiene el registro de que se haya elaborado ninguna de estas acciones, según las minutas de las sesiones del Consejo obtenidas por este reportero vía Transparencia. A pesar de que en los últimos años se han realizado obras e inversiones de gran calado en temas urbanos, el Consejo no ha revisado ninguna de ellas, de acuerdo con personas exintegrantes del Consejo consultadas para este trabajo.
Ahora bien, la conformación del Consejo, se especifica, será incluyente y representativa de los diversos sectores de la sociedad civil. Además del presidente, secretarios, representantes de los Ayuntamientos se puede contar con hasta 48 vocales, que deben incluir a representantes de los más posibles sectores de la sociedad. Esto último está lejos de cumplirse.
Entre los vocales, pasados y vigentes, sólo figuran representantes del sector privado, cuyos integrantes se encuentran entre los desarrolladores inmobiliarios más importantes del estado. En contraparte, organizaciones civiles ciudadanas y ambientalistas fueron ignoradas. Aunque en una sesión ordinaria de 2018 del Consejo se informó sobre la petición de Amigos de Sian Ka’an de formar parte del órgano, el asunto nunca se trató ni se votó para la inclusión de esta, una de las organizaciones conservacionistas más importantes del Caribe mexicano. Al 2025, la petición sigue desatendida. A decir de uno de los integrantes de la organización Amigos de Sian Ka’an, se buscó activamente dejarles fuera por la presión del sector privado y el desinterés en la participación ciudadana, con perspectiva medioambiental.
Tampoco se ha permitido la incorporación al Colegio de Urbanistas en el Consejo Estatal y Municipal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano así como en las mesas de consulta del PDU de Benito Juárez.
Por otro lado, las sesiones del Consejo Estatal de Ordenamiento Territorial realizadas desde el 2018 se han llevado a cabo de manera poco sistematizada, sin calendarización y con lapsos de hasta un año, incumpliendo con la Ley estatal de Asentamientos Humanos, que establece sesiones ordinarias cuando menos dos veces al año. Por ejemplo, en 2021 y 2022 se celebró sólo una sesión por año. Además, en promedio, sólo asistieron el 63.8 por ciento de los convocados a las sesiones celebradas, y es común que las autoridades mandaran a suplentes. El Consejo tampoco cuenta con programas de trabajo que indiquen las prioridades, actividades, la ruta a seguir de este órgano.
Constancias de compatibilidad
Entre las facultades de la Secretaría figuraba en la versión anterior de la Ley de Asentamientos, la del 2018, el de aprobar, condicionar o negar las constancias de compatibilidad territorial de obras o proyectos en el estado. Se trataba de un documento oficial, expedido por la Sedetus, en el cual se hace constar que una acción urbanística es compatible con el ordenamiento territorial y la planeación urbana y metropolitana, y que contribuye al ordenamiento territorial del Estado. Tras la reforma de 2023 se cambió el nombre. Ahora se llama Constancia de Congruencia Urbanística Estatal. Son muy parecidas.
Durante el tiempo que estuvo vigente la Constancia tuvo implicaciones polémicas. Vale destacar que este trámite también hacía referencia a la adecuada inserción de las obras en las redes del espacio público, el equipamiento y la infraestructura, así como la factibilidad de dotar de servicios públicos y, en su caso, establece los requisitos y condiciones para evitar, disminuir o compensar los impactos territoriales negativos en su entorno.
Debía tramitarlo toda persona física o moral, pública o privada que pretenda realizar acciones urbanísticas, obras o introducir servicios en materia de asentamientos humanos, como vialidades, centrales de carga, ferrocarriles o aeropuertos, plantas de almacenamiento o venta de combustibles, equipamientos educativos, de salud, abasto, comercio, religiosos o recreación mayores de mil metros cuadrados de superficie o de construcción; todas las acciones urbanísticas mayores de dos mil quinientos metros cuadrados de superficie o de mil quinientos metros cuadrados de construcción y aquellas fuera de los centros de población; hoteles mayores de mil doscientos metros cuadrados de superficie o de construcción; industrias; fusión de terrenos; fraccionamientos urbanos, entre otros.
Del 2018 al primer trimestre de 2023 se tramitaron 1,700 constancias de compatibilidad territorial en Benito Juárez, todas fueron aprobadas. Ninguna fue condicionada, es decir, a ningún proyecto se le ordenó implementar medidas especiales ante el impacto generado. Y no se tiene registro de negativas. Por ejemplo: el 5 de abril de 2022 la Inmobiliaria Karuka obtuvo la constancia para desarrollar un megaproyecto de 3,993 viviendas en la Supermanzana 249 sin que la Sedetus evaluara que la acción urbanística es compatible con el ordenamiento territorial y la planeación urbana y metropolitana, que contribuye al ordenamiento territorial del Estado ni si su inserción es adecuada en las redes del espacio público, el equipamiento y la infraestructura. Tampoco se revisó la factibilidad para dotar de servicios públicos ni los requisitos y condiciones para evitar, disminuir o compensar los impactos territoriales negativos en su entorno.
Además, las constancias no eran documentos de análisis cuidadoso que, como en otros estados, se incluyen apartados sobre el marco legal normativo, aspectos físicos naturales y artificiales como hidrología, geología o infraestructura de servicios públicos. Se trata de una simple cuartilla con datos generales del promovente y del proyecto y la firma de autorización.
Ahora bien, existe una modalidad de la Constancia llamada Dictamen de Impacto Territorial, documento necesario para aquellas acciones urbanísticas que por su dimensión, características o efecto en un centro de población o en las redes de infraestructura y servicios públicos, requieren de un estudio específico de impacto sobre el territorio. Resulta que la Sedetus tiene, desde 2019 y hasta inicios de junio de 2023, apenas 44 dictámenes.
La escasa revisión evidenciada en párrafos anteriores se debió, según altos funcionarios de administraciones pasadas, por esta falta de personal técnico en la Sedetus. También se explicaba, según justificaron funcionarios de la Sedetus, porque es un trámite que se pedía posterior a la aprobación de las autorizaciones municipales correspondientes, específicamente con la constancia de uso de suelo. “Si el municipio ya lo aprobó, ¿por qué nosotros deberíamos negarla”, dijo la fuente. Además, ahondó, si la dependencia decide negar correrían el riesgo de enfrentar amparos o demás recursos legales de parte de los promoventes, algo que han preferido evitar.
También era utilizado como “un instrumento de poder”, pues, a decir de exfuncionarios, Sedetus condiciona su aprobación a cambio de favores o como instrumento de negociación con los ayuntamientos.
Otro punto importante es que no estaba –ni está– establecido en la Ley estatal de Asentamientos quiénes pueden y deben realizar las constancias, dictámenes, estudios de compatibilidad territorial y/o urbana ni los estudios de impacto, lo cual da pauta a la discreción. Cualquier persona física o moral podría realizarlo, sin importar que tenga la experiencia o perfil que garantice que el trabajo a realizar cumpla con lo requerido, aunque, a decir verdad, tampoco está claro en la ley qué debe o no contener este documento.
Por si no fuera suficiente, la Sedatus no inspecciona el cumplimiento de lo descrito o propuesto en los dictámenes o estudios de impacto territorial. De modo que los desarrolladores podrían estar incumpliendo con lo propuesto, sin sanciones ante las faltas.
Lo anterior se puede explicar, según fuentes consultadas, porque la Sedetus carece de un órgano de inspección, prevención y vigilancia en temas de impactos o riesgos urbanos, tal como lo tiene la Secretaría de Ecología y Medio Ambiente (SEMA), a través de la Procuraduría de Protección al Ambiente, o a nivel federal la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) con Profepa.
Observatorios inexistentes
Una omisión más es que la Sedetus no ha promovido la creación y funcionamiento de Observatorios, Consejos Participativos y otras estructuras institucionales y ciudadanas, pese a estar contemplado en la Ley, según respuestas a información realizadas por este reportero.
Tampoco se ha fomentado la participación ciudadana en el tema de denuncias. La Ley estatal de Asentamientos Humanos, establece que toda persona tiene derecho.
